东莞市人民政府关于市属国有企业发展

混合所有制经济的实施意见

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，助力我市争当全省实现“四个走在全国前列”排头兵，积极稳妥推进市属国有企业发展混合所有制经济，促进各种所有制经济共同发展，根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《中共广东省委 广东省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》、《中共东莞市委 东莞市人民政府关于深化市属国有企业改革的实施意见》等政策部署，结合我市实际，提出如下实施意见：

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，深化市属国资国企改革，优化市属国有经济布局，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，发展混合所有制经济，增强市属国有经济活力、影响力、竞争力和抗风险能力，推动市属国有资本做强做优做大，促进市属国有资产保值增值。

二、基本原则

（一）遵循市场规律。依据市场经济规律和企业发展规律，以市场为导向，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制、优化股权结构与完善公司治理结合起来，探索市属国有企业混合所有制改革的有效途径。

（二）分类分层实施。以增量为侧重，以整合产业链为抓手，因业、因企施策，科学合理设置股权比例，宜改则改，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个，分类、分层推进市属国有企业混合所有制改革。

（三）保护产权权益。以保护产权、维护契约、统一市场、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的合法产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

（四）严格规范操作。坚持依法依规操作，科学制定方案，严格规范履行决策审批程序，遵循市场定价机制，切实加强交易监管，确保信息公开、规则公开、过程公开、结果公开，防止国有资产流失。

三、适用范围

本实施意见适用于市国资委履行出资人职责或直接管理的市属国有全资、控股企业及各级子企业，由园区管委会履行出资人职责的市属国有企业及各级子企业参照本实施意见执行。上市公司按照国家有关规定执行。

四、分类推进混合所有制改革

（一）重点推进竞争性国有企业混合所有制改革。对竞争性国有企业，以提升企业核心竞争力、增强国有经济活力、放大国有资本功能、提高国有资本配置和运行效率为目标，根据企业发展需要，通过股改上市、增资扩股、产权转让、合资新设、出资入股、股权收购、员工持股等多种方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本。除国家规定实行国有独资、绝对控股的领域外，结合企业实际情况，科学合理确定具体股权比例，市属国有资本可以控股，也可以参股，按照市场规则有序进退。

（二）稳步实施准公共性国有企业混合所有制改革。对提供公共产品及服务的准公共性国有企业，要以强化公益服务功能和可持续发展能力为主要目标，通过购买服务、约定回报、特许经营、委托代理，以及“项目+资源”综合开发等方式，吸纳社会资本参与建设经营。相关部门要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管。根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。准公共性国有企业实施混合所有制改革，原则上保持市属国有资本控股地位，保证公益服务功能有效发挥。

（三）探索金融平台类国有企业混合所有制改革。除按竞争性和准公共性等各有侧重分类推进外，对于具有特定功能定位的金融类和平台类国有企业，更要注重以有效提升投资运营、经营管理、服务实体以及风险防控等能力为战略目标，以引入中长期战略投资者为主要方向，探索引入本行业内资源优势互补、发展战略匹配、竞争实力较强的其他国有或非国有资本。在政策范围内，探索实施符合金融平台类企业行业特点的绩效考核、薪酬激励、人员管理等相关配套政策。金融类和平台类国有企业混合所有制改革工作除遵守国家、省及市相关政策规定外，所处行业内另有政策规定的，应从其规定。

五、分层推进混合所有制改革

（一）积极推进子公司层面混合所有制改革。积极推进市属国有二级及以下企业引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权益，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。除有特殊规定或承担特定功能的重要子公司外，其他竞争性领域允许非国有资本控股和国有股权有序进退。

（二）积极推进集团公司层面混合所有制改革试点。选择条件较为成熟的市属国有一级集团公司开展股权多元化试点，引入主业匹配、管理规范、实力较强的战略投资者，实现优势互补和机制创新。根据企业实际，探索通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

六、鼓励各类资本参与混合所有制改革

（一）积极利用多层次资本市场上市。以成为公众公司为主要路径，充分利用国内主板、中小板、创业板、新三板和境外资本市场等多层次资本市场，推进国有企业上市成为公众公司，充分发挥公众公司的重要平台作用，使国有资本与各类非公有资本进行市场化对接。

（二）鼓励民营资本参与市属国有企业混合所有制改革。鼓励具备条件的民营资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与市属国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股。除国家另有规定外，市属国有企业的产权和股权转让、增资扩股，原则上不在意向受让人或引资对象的资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

（三）积极吸收外资参与市属国有企业混合所有制改革。进一步创造更加开放、便利、透明的营商环境，积极引入外资参与市属国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过并购、投融资合作等方式，充分利用国际市场、技术、人才、管理等资源和要素，发展混合所有制经济。

（四）支持集体资本参与市属国有企业混合所有制改革。鼓励并支持镇街、村（社区）集体以经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与市属国有企业混合所有制改革及重点项目建设。鼓励有关市属金融企业结合实际，吸引镇街、村（社区）集体经济组织参与地方金融机构资本补充计划。

（五）推广政府和社会资本合作（PPP）模式。优化政府投资方式，优先支持引入社会资本项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。鼓励保险资金等长期投资者参与市属重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。在基础设施和公共服务领域选择具备条件、有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的PPP试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。

（六）探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研技术人员、经营管理人员和业务骨干等持股。健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。

七、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业

（一）鼓励国有企业围绕产业链投资入股非国有企业。大力推动资源整合协同，鼓励国有企业围绕主业产业链，在公共服务、高新技术、生态环境保护、战略性产业以及能够发挥主业优势的重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励市属国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。

（二）积极利用股权投资基金推进混合所有制改革。支持市属国有资本按市场化原则设立专项股权投资基金，以国有资本为引导，多渠道、多形式吸纳非国有资本，重点投向重要支柱产业、重大公共项目、重要民生工程等行业和领域。鼓励有条件的国有企业吸引非国有资本发起设立产业投资基金，投资运营具有前瞻性、战略性、创新性项目以及具有规模效益倍增潜力的传统优势产业项目，充分发挥产业投资基金在全市创新驱动发展和产业转型升级中的引领带动作用。

（三）探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在具有垄断性质的民生服务、基础设施、其他公用运营资源等少数特定领域，探索国家特殊管理股制度，依照相关法律、法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的话语权和控制力，国家法律、法规、规范性文件对国家特殊管理股制度另有规定的，遵照执行。

八、健全混合所有制企业治理机制

（一）确立企业市场主体地位。各级政府、部门不得随意干预企业依法经营活动，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。

（二）健全混合所有制企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。根据混合所有制企业股权结构合理设置规范股东（大）会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

（三）推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，建立审计评价（或责任认定）和退出机制。

（四）加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展，根据企业组织形式变化，同步设置或调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人，健全党的工作机构，配强党务工作者队伍，保障党组织工作经费，有效开展党的工作，发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用，结合企业经营实际，发挥引领作用，结合企业管理实际，团结带动员工群众，推动混合所有制企业持续健康发展。

九、严格遵守相关政策规定

市属国有企业发展混合所有制经济一般包括制定方案、决策审批、审计评估、规范交易、变更登记等主要环节。

（一）制定方案。实施混合所有制改革的国有企业，要做好总体设计和系统规划，科学制定改革方案。改革方案包括企业基本情况、改革发展思路和战略目标、必要性和迫切性分析、可行性研究、清产核资、财务审计、资产评估、资产以及债权债务处置、股权设置、职工安置、时间步骤安排、组织实施办法、重大事项社会稳定风险评估、董事会或股东会决议以及法律意见书等。其中，转让企业国有产权导致国有股东不再拥有控股地位的，相关债权债务解决方案应取得金融机构等债权人的书面同意。

（二）决策审批。市国资委履行出资人职责或直接管理的企业（集团公司）层面以及其主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业的混合所有制改革，由本企业研究提出初步草案逐级报市国资委，经市国资委研究审核后制定正式方案，报市政府审定同意后实施。集团公司二级及以下企业的混合所有制改革，由国有股东单位制定改革方案，依据企业章程、内控制度履行审核决策程序,决策前报市国资委备案；涉及国有实际控制权转移的，逐级报市国资委审批。

涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报有关部门审批；涉及上市公司国有股性质变化或者实际控制权转移的，应遵从国家法律、法规和相关监管部门有关规定；涉及非上市股份有限公司国有股权管理，国家另有规定的，从其规定。

（三）审计评估。混合所有制改革方案经批准同意后，由拟改革企业国有股东组织开展清产核资、财务审计和资产评估等工作；管理层拟参股的，管理人员应予回避。经市政府批准同意的混合所有制改革所涉及的资产评估项目，由市国资委核准；按规定必须向市国资委报备的资产评估项目，由市国资委备案；由企业批准的混合所有制改革涉及其他资产评估项目，按相关规定及企业内部管理制度分级核准、备案。

（四）规范交易。严格按照企业国有资产交易监督管理有关法律、法规及政策规定开展国有资产交易行为，其中，上市公司的国有资产交易行为，要符合证券监督管理部门的有关规定。

（五）变更登记。资产交易或合资合作程序完成后，应依据相关法律规定及时完成价款支付、资产划转、产权登记、工商（变更）登记等各项手续。

十、切实加强监管

市国资委要加强对国有资产交易规范管理和市属国有企业混合所有制改革的指导，各有关部门要依据相关职能加强对市属国有企业混合所有制改革的监管和服务。完善对混合所有制改革企业的监管制度，强化责任追究，对违规、违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，依纪依法追究有关人员责任。市审计局要依法履行审计监督职能，加强对改制企业中原国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产评估等方面的作用，加强内部监督和信息公开，涉及职工切身利益的安置方案等重大问题，要经过职工代表大会或职工大会审议通过。

                           东莞市人民政府

                                  2018年12月29日

（来源 东莞市人民政府网）