不久前,15名律师及高校法学院专家成为了中山市政府新一届法律顾问。这只是中山率先全面落实“普遍建立法律顾问制度”的一个重要细节。
自2005年2月8日率先建立政府法律顾问制度以来,中山市快人一拍、先行先试,逐步将法律顾问覆盖到全市24镇区,率先全面落实中央“普遍建立法律顾问制度”部署、省委关于“普遍建立法律顾问制度”的要求,搭建起了“事前防范、事中控制为主,事后补救为辅”的政府法律风险防控机制。
善谋者行远,实干者乃成。当前,中山市、镇两级法律顾问已经广泛参与到政府的行政、民事诉讼案件当中,以及政府合同行为的谈判、审查等,专业覆盖宪法行政法、民商法、招投标法以及最新的PPP项目合作方式研究。尤其值得一提的是,最近当选的新一届法律顾问,在人员结构方面进行了再优化,确保了更好地适应中山市法治政府建设和深化改革发展的新形势需要。
?从市级探索到镇区覆盖
率先全面建立政府法律顾问制度
金丰华律师事务所合伙人张宁是中山市政府法律工作室的“老顾问”了。从最初的探索到后来逐渐完善机制、制度,张宁完整地见证了中山市政府法律顾问制度近几年的发展历史。他最近参与的项目,就是混合体制改革比较热门的PPP项目。
时代赋予使命,机遇考验担当。建立政府法律顾问制度是推进依法行政,建设法治政府的重要举措,也是适应政府职能转变,提高政府决策科学性和合法性的重要途径。早在2005年2月8日,中山市就以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》为契机,于全省率先建立起政府法律顾问制度。
增设政府法律事务科、对外挂中山市人民政府法律顾问室的牌子,是中山市法制局完善人员配置和机构设置迈出的第一步。此外,法律顾问室还向市政府各部门法制机构、律师事务所等公开聘请义务法律顾问。2008年始,中山市开始探索向社会公开招聘常年顾问;2012年,又增聘4名高校法学专家任政府法律顾问。
通过上述招聘法律顾问的运作模式,不仅有效地解决了人员编制问题,而且还能吸引到社会优秀人才,形成政府法律顾问精英层,做到储备人才和培养人才并重发展,稳定地发展政府法律顾问队伍。
市政府法律顾问室的职能范围的广泛性,基本上满足了市政府、市直部门以及镇区的法律服务需求;在服务形式上还通过与有关单位签订法律顾问无偿服务合同的方式建立沟通机制,扩大市政府法律顾问室的社会影响力。市政府法律顾问室在积极履行自身职责的同时,还深入挖掘潜在功能,充分利用市政府法律顾问室的人力资源优势,建立政府规范性文件专家咨询论证制度,即凡涉及全市经济社会尤其是改革及发展全局性、战略性的政府重要规范性文件,均组织市政府法律顾问室专家进行咨询论证,这是完善政府规范性文件科学审查机制的一项重要举措。
一花独放不是春,百花齐放春满园。2014年,为贯彻落实中共中央关于“普遍建立法律顾问制度”的部署、省委关于“普遍建立法律顾问制度”的要求,中山市委、市政府立足中山市实际情况,把建立镇区政府法律顾问制度作为进一步深化民主法制领域改革、推进法治政府建设的重点
从顶层设计入手,作为制度保障,中山市政府于2014年6月印发《中山市建立镇级政府法律顾问制度实施方案》,要求各镇政府、区办事处挂牌成立政府法律顾问室。截至2014年底,全市各镇区已基本完成政府法律顾问室的建立工作。
?从流程规范到制度建设
全面理顺市镇两级法律顾问工作机制
不谋全局者,不足谋一域。随着市、镇两级政府法律顾问制度的确立,中山市逐步形成了“事前防范、事中控制为主,事后补救为辅”的政府法律风险防控机制。同时,法律顾问参与到政府的行政、民事诉讼案件,政府合同行为的谈判、审查,以及其他非诉法律事务,更好地防控法律风险,维护政府的合法权益。
为了进一步完善市政府法律顾问室的职能和定位,早在探索市级法律顾问制度建设之时,中山市政府就通过出台《中山市人民政府法律顾问室工作规则》,对市政府法律顾问室的职能予以法定化和明细化。
今年4月,随着《广东省政府法律顾问工作规定》的施行,中山市法制局以此作为契机,开展了法律顾问制度的制度强化建设。通过草拟《关于认真贯彻落实<广东省政府法律顾问工作规定>的意见》(以下简称《意见》),该市进一步明确要求尚未设立政府法律顾问机制的市级政府工作部门,应当尽快明确负责法制工作的机构为其法律顾问机构,并对中山市政府法律顾问工作的具体流程进行细化规范。
如《意见》规定,市政府法制机构主要负责人作为政府首席法律顾问的,应当列席政府常务会议,并履行政府法律顾问、参谋和助手的职责;市级政府工作部门有法律顾问的,部门领导班子在开会研究决策事务时,应有法律顾问列席会议,并提供参考意见;各镇区、部门报送市政府的请示件,尤其涉及重大改革事项、政府投资项目、规划调整、收费项目调整以及需要以市政府名义签订的协议等重要内容的,或报请以市政府审查颁发规范性文件的,要先由该镇区或部门政府法律顾问机构(政府法制机构)审查把关,并在请示件中附上政府法律顾问机构(政府法制机构)的合法性审查意见。
通过对具体程序的细化规范规定,使政府法律顾问在政府和部门的工作中发挥了应有的作用,更好地解决基层政府和部门法律把关不严、市政府法制部门面临工作任务重、人手不足的问题,进一步理顺市、镇两级政府法律顾问工作的机制。以今年10月份举办的古镇镇首届灯光文化节为例,该镇政府法律顾问就对活动的宣传推广、工程采购等环节全程跟踪贴身服务,起草、修订、审核一系列协议合同,为本次活动的圆满开展切实提供了专业有力的法律保障支撑。
?从争取权益到良性发展
防控行政法律风险提高依法行政水平
中山市市级顾问制度自建立以来赢得了广泛信任,市政府法律顾问室的工作已步入良性发展轨道。据统计,法律顾问已为政府提供法律意见超过1600件,处理以市政府为被告(被申请人)的诉讼案件及复议案件合计逾750件。
数据表明,顾问制度已经深入到城市发展的内层肌理,其功能作用也已初步得以彰显和发挥。
如石岐区针对包括外嫁女问题在内的涉及农村集体经济组织成员权益矛盾不断出现的情况,该区法律顾问室提出把握处理外嫁女股权纠纷的总原则,将股权纠纷纳入法治框架处理,有效处理各类股权纠纷,收到良好的社会效果;如古镇镇法律顾问进驻镇信访维稳中心,引导上访群众依法合理表达诉求,引导诉访分离,成为信访、接访领导的“法律活字典”……
当前,中山市政府及各部门在处理各种法律事务中,都会主动征求并听取法律顾问室的意见,这已成为市政府决策过程中的一项重要环节。市政府法律顾问室充分发挥政府法律参谋助手和顾问的作用,适时、主动地提出法律意见和建议,有效地防控行政部门的行政法律风险,切实为全市经济社会发展提供法律服务,提高政府及部门的依法行政水平。
此外,法律顾问的介入也为政府梳理依法行政良好形象提供了专业保障。市政府法律顾问室积极参与行政诉讼活动,不仅圆满地解决纠纷,还以案说法,教育相关的机关工作人员严格依法执法、规范办事程序,从而促进各单位依法行政水平的进一步提高,树立依法行政的良好形象。
由于法律顾问具有较高的法律素质,既熟悉政府机关的业务运作又全面掌握法律知识,因此,在办理各种法律事务时比较顺畅和高效,提高了行政服务办事效率;而市政府法律顾问室作为市政府的内部法律资源,有效地降低了行政成本,在高质量完成交办事务的同时,还节约了大量的工作经费。
镇区探索
小榄镇??服务中心工作护航镇区发展
2014年9月,中山市小榄镇依托法制办公室成立政府法律顾问室,由法制办公室(政府法律顾问室)专门处理政府法律事务。2015年3月,小榄镇进一步加强法制办公室(政府法律顾问室)建设力度,构建了人、财、物独立的运转模式,保证了该镇法律事务工作的针对性和专业性。
法律顾问室自成立以来,紧紧围绕全镇经济社会发展的中心工作,扎实推进依法行政,积极为该镇创建法治文化示范点“添砖加瓦”、履职尽责,发挥了应有的参谋助手作用。截至2015年10月,小榄镇政府法律顾问室出具各类法律意见80多份,涉及国土、规划、建设、卫计等十多个领域。其中,深度参与的重大项目有绩东二怡丰商业城、城建总公司下属公汽公司6宗涉公积金补缴行政复议案等。
在镇政府及镇属企、事业单位的重大项目合同和法律纠纷,法律顾问室全面把关风险,提供专业法律咨询意见。2015年3月份以来,镇政府法律顾问室工作量激增,除了对镇政府相关行政决策的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律风险等进行论证评估,提供事前、事中和事后的全方位法律支援之外,还广泛参与到镇属企、事业单位、各社区的重大涉法项目,为其提供专业法律咨询意见和风险防控建议。
政府法律顾问室自成立以来,还承担了该镇的行政复议受理点工作,方便了群众通过行政复议解决行政争议。截至2015年9月31日,已受理行政复议案件29宗,接近2014年全年的6倍;协助中山市法制局办理复议案件22宗,比2014年翻一番;受理行政处理决定申请案件5宗,涉及16人次。
古镇镇??坚持专业服务规范政府行为
中山市古镇镇于2014年8月在全市率先加挂“镇政府法律顾问室”牌子,专门负责处理镇政府法律顾问事务。
古镇镇政府法律顾问室先行先试,针对古镇镇政府法律服务需求数量大、领域广、类型多等特点,在全市创新分类遴选专业化法律顾问团队的模式,并根据各部门职责,将政府法律事务划归为综合行政类、行政执法类、民商事类等三大类型,确保专业化服务。截至今年9月,古镇镇政府3个法律顾问团队共提供专项法律服务170次,办理各类法律事务咨询570余次。
该镇政府法律顾问室运行以来,坚持以政府法律需求为出发点,以规范政府行为,降低法律风险为落脚点。当前,该镇法律顾问室已成为镇政府创新专业镇、促进灯饰产业转型升级的重要参谋助手,成为镇政府依法行政、建设“法治灯都”的重要组成力量。
一是遴选的政府法律顾问团队涵盖了古镇经济社会建设中可能涉及的各个法律领域,尤其是分类遴选、实行领域分管的方式实现了法律服务的专业化;二是转变了法律顾问服务方式,从之前的被动诉讼、事后救济为主,转变为构建事前防范、事中控制、事后补救的立体化风险防控体系;三是延伸了法律顾问工作职能,不再局限于处理一般的涉法事务、提供专项法律意见等,还参与行政执法案件评查、领导接访日活动等;四是机制建设进一步规范化,不断探索和建立与之匹配的机制,确立了政府法律顾问工作简报、工作台账、法律顾问工作总结、接访记录登记等,并逐步完善相应的流程和指引。
亲历者说
中山是全国最早聘用法律顾问的城市之一,我担任中山市政府法律顾问已有十多年,见证了该制度的完善过程。可以说,中山的实践非常成功,值得其他地方学习和借鉴。
最近10年来,中山成立市政府法律顾问室,法律顾问中既有全国知名、有理论高度的法律学者,也有接地气、熟悉法律实务的本地优秀律师,阵容非常强大。2013年,中山公用集团启动重大资产重组之前,中山市专门召集法律顾问逐一咨询,真正让法律顾问参与到了政府的重大决策当中。
如今,中山的政府法律顾问工作已经开始制度化、常态化运作。我每个月至少会接到一宗来自中山市政府的法律咨询,这样的咨询紧密程度,甚至超过了很多企业的法律顾问。我希望,在中山推进依法治国、建设法治城市的过程中,我们可以更多地参与中山的顶层设计和制度建设工作。
——北京师范大学法学院教授、博士生导师、广东香山律师事务所律师袁达松
中山的法律顾问施行和探索得比较早,我也很早就成为了市政府法律顾问团队的一员。可以说,从无到有,从有到优,我见证了中山法律顾问制度,从摸索前行阶段到逐渐完善巩固并日趋成熟的过程。纵观这几年的顾问制度发展,从制度建设方面来看,可以看得到的是越来越完善、越来越规范;从人员配备来看,可以看得到的是越来越专业、越来越合理。可以说,法律专业工作者对于政府重大决策、重大项目的介入,不仅仅是一个法律风险防控的问题,其意义更在于让政务环境更加完善,让行政生态更加高效。
——中山市政府法律顾问工作室顾问、金丰华律师事务所合伙人张宁
