政策文件：关于印发《东莞市安全生产监督管理局危险化学品生产经营单位联合惩戒和“黑名单”制度》的通知

日前，我局印发了《东莞市安全生产监督管理局危险化学品生产经营单位联合惩戒和“黑名单”制度》（以下简称《制度》），从目的依据、纳入情形、工作责任和程序、承接措施、管理时限及相关保障措施等方面，分别作出规定。这是危险化学品安全生产领域认真贯彻落实党中央、国务院关于加强社会信用体系建设一系列决策部署的重要举措。《制度》的落地见效，对于落实危险化学品生产经营企业安全生产主体责任，提升对危险化学品生产经营行为的安全监管水平，加快实现安全生产状况的根本好转，具有重要意义。

一、文件出台的主要背景

《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，要积极推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。近两年来，国务院先后出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014－2020年）》、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等6件具有顶层设计意义的重要文件。为切实强化社会信用体系建设，国家层面上，建立了以国家发展改革委、人民银行牵头的社会信用体系建设部际联席会议制度（目前成员单位已达到47家），建立了常态化的诚信例会、业务协同、督促检查和绩效考核等制度措施，全面构建以信用为核心、以联合奖惩为手段的新型监管机制。原国家安全监管总局也印发《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》。危险化学品生产经营行业属于安全监管部门负有直接安全监管职责的行业，危险化学品生产经营单位的安全生产工作，党和政府高度重视，社会公众也广泛关注，在上级已经完善了一系列政策依据的条件下，出台危险化学品生产经营单位联合惩戒和“黑名单”制度，推动《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》在危险化学品生产经营行业切实落地，具有必要性和可行性。我局高度重视该项工作，将其列为2018年重大行政决策，按照有关规定，开展了一系列相关咨询、论证及评估工作，上半年，组织相关业务科室共同研究起草《东莞市安全生产监督管理局危险化学品生产经营单位联合惩戒和“黑名单”制度（征求意见稿）》；8月份，在全市、镇两级安全监管系统内部广泛征求意见并做了进一步修改；9月，组织召开了重大行政决策专家咨询会，收集整理了专家的反馈意见，并进行了修改；10月19至11月03日，在局网站上进行了公开征求意见工作，未收到修改意见；11月，召开了专门的重大决策听证会，根据听证代表的意见对征求意见稿做了进一步完善，同时，本制度以及配套政策解读材料送审稿一并报局法制机构以及法律顾问审阅并通过了合法性审查，并按程序将《东莞市安全生产监督管理局危险化学品生产经营单位联合惩戒和“黑名单”制度（征求意见稿）》以及配套政策解读材料一并提请局务会议集体讨论决定。

二、《制度》有关条款的说明

《制度》共12条，主要内容可概括为以下几个方面：

（一）关于联合惩戒对象标准的界定

《制度》第三条明确了危险化学品生产经营单位及其有关人员的8种失信行为的具体情形，既包括生产经营单位在生产经营建设过程中发生的失信行为，也包括责任事故发生之后的失信行为。界定失信行为的具体标准，主要基于以下几点考虑：

一是注重法治和德治相融合。8项失信行为具体标准，既是法律法规层面、也是道德诚信层面上需要共同惩戒的行为。对于安全失信行为，既通过法律的强制性加以规范，让行为主体失“里子”；又通过向全社会公告和公开曝光等让其失“面子”，有效督促危险化学品生产经营单位切实提升安全诚信水平。

二是突出因未依法依规履职尽责造成严重后果的行为。如第三条第一项第（一）项“发生较大及以上生产安全责任事故，或2年内累计发生3起及以上造成人员死亡的一般生产安全责任事故的”。

三是突出主观故意的失信行为。如第三条第一款第（二）至（六）项、第（八）项，涵盖了从安全生产许可到生产经营过程管理再到发生事故后等环节的失信行为，重点突出存在“欺骗”、“瞒报”、“伪造”、“阻碍”、“对抗”等主观故意行为，即使未造成严重后果，也应纳入联合惩戒对象管理。

四是体现了安全生产与职业健康一体化监管的要求。《制度》中第三条第一款第（三）项中“或职业病危害严重超标，不及时整改，仍组织从业人员冒险作的”，将安全生产与职业健康进行统一界定，倒逼危险化学品生产经营企业切实做到诚信守法，全面协调强化安全生产与职业健康工作。

（二）关于联合惩戒对象和“黑名单”统一管理

《制度》第四条将联合惩戒对象存在严重违法违规行为并符合以下3种情形之一的，纳入“黑名单”管理：一是发生重特大生产安全责任事故的；二是1年内累计发生2起较大生产安全责任事故的；三是发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的典型较大生产安全责任事故的。

（三）关于其他条款的内容

一是明确了工作流程和责任。坚持“谁监管、谁执法、谁惩罚、谁负责”原则确定“对纳入联合惩戒对象（含“黑名单”，下同）的安全生产领域失信行为信息的采集、审核、报送和异议处等相关工作”的分工，落实联合惩戒信息管理责任（第五条第一款），明确各分局、各科室按照“谁提出、谁惩戒”的原则负责组织落实惩戒措施，依法依规严格落实各项惩戒措施（第七条）。各分局、各科室负责采集危险化学品生产经营单位失信信息的采集责任，对通过事故调查、执法检查、群众举报等途径，收集记录相关单位名称、案由、违法违规行为等信息（第五条第二款），对拟纳入联合惩戒对象的企业，要事前书面告知企业，并对企业提出的陈述和申辩意见进行核实处理，并按程序统一向市安全监管局上报，由市安全监管局审批后统一报省（第五条的第四款、第五款、第六款），联合惩戒对象信息经国家应急管理部门审核后发布后，市安全监管局负责收集并同步通过局网站、微信公号公布，推送至相关联合惩戒实施部门，收集有关部门联合惩戒实施情况（第六条），负责建立相关后续的工作保障机制（第十条），明确“各分局、各科室要加强组织领导和责任落实，依法依规开展工作，对弄虚作假、隐瞒不报或者迟报的要严肃问责等。

二是明确了有关时限要求。对相关工作时间节点等，提出了多处规范性或量化要求，如，联合惩戒对象和“黑名单”管理的期限为1年，有关法律法规另有规定的依其规定（第八条）；各分局、各科室要于实施惩戒措施之日起10个工作日内将实施情况报送市局安全监管一科（第七条第二款）；要求各分局、各科室每月3日前将失信主体相关信息及开展联合惩戒情况报送市局（第五条第五款），市局安全监管一科每月5日前汇总联合惩戒对象信息，按程序审批后上报省局；规定被惩戒对象须在管理期满前30个工作日内向提出移出申请（第九条）等，体现了从严从实推进工作的思想。

三是对规范细化了报送信息的要求。配套了《安全生产领域联合惩戒对象信息汇总表》，要求每条信息的要素应包括“单位名称、注册地址、统一的社会信用代码、主要负责人、身份证号、失信行为简况、信息采集机关、是否纳入‘黑名单’及纳入理由”和联系电话及方式等，提供信息的完整性规范性。

三、相关工作建议

危险化学品生产经营领域推进安全生产诚信体系建设，是一项长期性的基础工作，涉及政府、危化企业、社会团体、从业人员和社会公众在内的多元主体，也是一项新的系统性工作，各项措施都需要在实践中不断探索、深化和完善。在危险化学品生产经营领域建立安全生产领域失信联合惩戒机制，是推动危化品企业持续改进安全管理水平的重要抓手。出台《制度》，旨在有效推动联合惩戒机制的规范高效运行，要使各项惩戒措施在危险化学品生产经营领域有效落地。各级安全监管部门要切实加强组织领导和责任落实，提高对安全生产诚信体系建设重要性的认识，明确任务分工责任，加强日常协调督促，持续推动各项工作机制改进和完善。要推动联合惩戒机制规范有序运行，健全完善工作管理流程，完善信息的采集、报送、审核、发布、移出、异议处理等制度，明确责任人员，形成各司其责、责任明确的闭环管理系统。要加强安全诚信文化的宣传，及时收集报送联合惩戒的典型案例，充分利用各类媒体，普及信用知识，加大安全诚信企业报道和典型失信企业曝光力度，最大限度发挥联合惩戒和“黑名单”管理制度的警示教育作用，切实强化“阳光执法”和政务信息公开，鼓励社会公众监督和参与危险化学品生产经营领域的安全生产工作，凝聚安全诚信建设合力，为有效防范遏制重特大事故，加快实现安全生产状况的根本好转做出贡献。